為規(guī)范突發(fā)事件應對活動，以法治方式推動應急管理體系和能力現(xiàn)代化，2024年6月28日，十四屆全國人大常委會第十次會議通過修訂后的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱突發(fā)事件應對法），將自2024年11月1日起施行。在堅持該法作為應急管理領(lǐng)域基礎性法律定位不變的情況下，突發(fā)事件應對法全面總結(jié)突發(fā)事件應對工作面臨的新挑戰(zhàn)，及時將黨中央“堅持總體國家安全觀”“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”等決策部署以及應急管理體制機制改革最新成果，通過法律條文予以固化，注重不同法律規(guī)范間的銜接，進一步釋放法律制度的整體效能，掀開了應急管理法治建設新的時代篇章。

突發(fā)事件應對法作為應急管理領(lǐng)域基礎法的作用，不僅體現(xiàn)在統(tǒng)攝各應急管理單行法上，更在于有效銜接防與救、統(tǒng)與分的責任鏈條，真正形成協(xié)同應急的治理體系和治理能力。修法必須尊重客觀規(guī)律，反映社會現(xiàn)實。習近平總書記強調(diào)，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀?！笔录?。突發(fā)事件發(fā)生是風險累積、釋放的過程。重大突發(fā)事件應對的實踐表明，相關(guān)情況掌握不清楚、信息渠道不暢通、預警預控措施不及時，是導致危害后果擴大的重要原因。將風險置于可控范圍和過程，是本次修法著力解決的一項重點問題，意味著以信息管理為重要支撐的事前預防模式將替代傳統(tǒng)的事中事后應對方式。

一、搭建信息平臺，完善突發(fā)事件信息系統(tǒng)

做好突發(fā)事件的預防和應對準備，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，離不開統(tǒng)一、完善的突發(fā)事件信息系統(tǒng)支撐。突發(fā)事件應對法制定之初，立法的著力點之一便放在“建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)”之上，旨在破除突發(fā)事件應對中長期面臨的條條、塊塊以及條塊之間的信息碎片化困局。本次修法繼續(xù)秉持這一思路，通過完善上下貫通、左右銜接的信息管理制度機制，努力破解突發(fā)事件應對中的“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”。其制度特點主要體現(xiàn)在三方面：

其一，分級設置。一方面，在監(jiān)測與預警階段，第五十九條規(guī)定縣級以上地方人民政府應當建立或者確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，作為本區(qū)域突發(fā)事件應對的信息中樞；另一方面，在預防與應急準備環(huán)節(jié)，第三十三條規(guī)定縣級以上地方人民政府應當根據(jù)情況變化，及時調(diào)整危險源、危險區(qū)域的登記。登記的危險源、危險區(qū)域及其基礎信息，應當按照國家有關(guān)規(guī)定接入突發(fā)事件信息系統(tǒng)，并及時向社會公布。

其二，功能集成。統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)整合了現(xiàn)有信息匯集途徑和傳輸渠道，集匯集、儲存、分析、傳輸?shù)裙δ苡谝惑w，其主要目的就是將分散、孤立、靜止的突發(fā)事件信息，由專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人員運用專業(yè)知識進行加工提煉，進而對客觀形勢進行科學判斷和預測。突發(fā)事件應對法的規(guī)定為推動實現(xiàn)功能集成的信息系統(tǒng)提供了依據(jù)。

其三，互聯(lián)互通。第五十九條規(guī)定縣級以上地方人民政府的突發(fā)事件信息系統(tǒng)應當與上級人民政府及其有關(guān)部門、下級人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點和重點企業(yè)的突發(fā)事件信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通，加強跨部門、跨地區(qū)的信息共享與情報合作。

二、明確報送主體，提升突發(fā)事件應對信息供給能力

突發(fā)事件應對從來不是哪一個部門、哪一家單位的事，而是涉及社會方方面面。從突發(fā)事件應對法規(guī)定的內(nèi)容看，履行突發(fā)事件信息報告義務的主體，涵蓋政府及其相關(guān)部門、企事業(yè)單位、有關(guān)社會組織和公民個人，這與本法有關(guān)政府負責、部門聯(lián)動、社會協(xié)同、公眾參與的突發(fā)事件治理理念相契合。為從制度上進一步明晰各方報送突發(fā)事件信息的義務，突發(fā)事件應對法從以下幾方面作出規(guī)定：

第一，強調(diào)專業(yè)人干專業(yè)事。監(jiān)測網(wǎng)點是信息系統(tǒng)建設的第一個環(huán)節(jié)，負責匯集各類原始信息，根據(jù)不同類型的突發(fā)事件，由相關(guān)政府部門或者專業(yè)機構(gòu)設立。突發(fā)事件應對法一方面在第五十九條、第六十一條明確人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點在突發(fā)事件信息收集方面“主責主業(yè)”的地位，表明其在預防、監(jiān)測、預警等方面的作用不可替代；另一方面，第六十條強調(diào)縣級以上人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機構(gòu)應當通過多種途徑收集突發(fā)事件信息。這是因為四大類突發(fā)事件產(chǎn)生原因和表現(xiàn)形式各不相同，必須建立多種收集信息的途徑，才能有效監(jiān)測各類突發(fā)事件，在應對工作中占據(jù)主動。

第二，發(fā)揮重點企業(yè)的作用。重點企業(yè)如高危行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)已成為突發(fā)事件信息系統(tǒng)建設不可或缺的力量。從實踐看，重大公共衛(wèi)生事件中企業(yè)物資生產(chǎn)信息的傳遞、重大社會安全事件中責任企業(yè)的信息通報、生產(chǎn)安全事故隱患排查治理情況的報告等，均與信息系統(tǒng)建設息息相關(guān)。為此，突發(fā)事件應對法第五十九條增加了重點企業(yè)在突發(fā)事件信息系統(tǒng)的構(gòu)建乃至互聯(lián)互通的相關(guān)規(guī)定。

第三，延伸信息收集的觸角。我國突發(fā)事件信息收集堅持專兼結(jié)合、社會力量參與的原則。突發(fā)事件應對法第六十條明確規(guī)定，縣級人民政府應當在居民委員會、村民委員會和有關(guān)單位建立專職或者兼職信息報告員制度。公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)發(fā)生突發(fā)事件，或者發(fā)現(xiàn)可能發(fā)生突發(fā)事件的異常情況，應當立即向所在地人民政府、有關(guān)主管部門或者指定的專業(yè)機構(gòu)報告。這是對政府和專業(yè)機構(gòu)監(jiān)測網(wǎng)絡的一種重要補充。

三、暢通信息通道，確保突發(fā)事件信息報送及時、準確、全面

突發(fā)事件應對從來都是與時間賽跑，要抓住應對處置先機，避免付出沉重代價，需要暢通信息渠道，這有賴于相應配套制度的構(gòu)建。

一是建立投訴舉報制度。突發(fā)事件應對法修訂的一大亮點，就是在總則第九條中鼓勵公民、法人和其他組織通過統(tǒng)一的投訴、舉報方式反映不履行或者不正確履行突發(fā)事件應對工作職責的行為，同時要求接到投訴、舉報的人民政府和部門應當依照規(guī)定立即組織調(diào)查處理，并保護投訴人、舉報人的合法權(quán)益。其目的就是通過建立激勵機制，廣泛發(fā)動社會各方面力量提供相關(guān)信息。

二是建立信息報告“直通車”制度。突發(fā)事件信息以逐級上報為原則，這也是我國突發(fā)事件應對法與各應急管理單行法確立的一項基本原則。突發(fā)事件遲報、謊報、瞞報、漏報的情況時有發(fā)生，信息報送往往面臨復雜的利益關(guān)系甚至是地方勢力的阻礙，使得自下而上層層傳遞的信息容易失真。此外，突發(fā)事件固有的事發(fā)突然、情況緊急、潛在危害大等特點，信息如果逐級上報，很可能延誤最佳處置時機。為了提高信息報送和應急處置效率，突發(fā)事件應對法第十七條、第六十四條規(guī)定在必要時可以越級上報突發(fā)事件信息，具備條件的，應當進行網(wǎng)絡直報或者自動速報。這符合災害預警技術(shù)進步的需要，也為新技術(shù)應用于應急管理提供了法律空間。

三是建立新聞采訪報道制度。在突發(fā)事件發(fā)生初期，信息匱乏和信息爆炸往往并存，要贏得主動權(quán)，必須“先聲奪人”。作為突發(fā)事件信息的深度傳播者和社會輿論的重要引領(lǐng)者，新聞媒體已成為突發(fā)事件應對中的一支獨特力量。為做好應急狀態(tài)下的新聞宣傳和輿論引導，突發(fā)事件應對法第八條新增了突發(fā)事件新聞采訪報道制度，依法賦予新聞媒體采訪報道權(quán)，明確要求有關(guān)人民政府和部門應當支持新聞媒體開展采訪報道和輿論監(jiān)督，同時規(guī)定了新聞媒體應當履行“及時、準確、客觀、公正”的信息采訪報道義務。

四、完善管理機制，最大限度發(fā)揮突發(fā)事件信息效能

突發(fā)事件信息制度設計的初衷，是通過系統(tǒng)化的信息功能設計，實現(xiàn)對風險的早期識別、主動預防和提前應對。堅持預防為主、預防與應急相結(jié)合，既是突發(fā)事件應對的內(nèi)在要求，也是修法過程中把握的一項基本準則。新修訂的突發(fā)事件應對法緊緊圍繞堅持預防為主、預防與應急相結(jié)合，對突發(fā)事件信息收集、加工、發(fā)布、叫應等環(huán)節(jié)作出規(guī)定，努力發(fā)揮突發(fā)事件信息制度的整體效能。

一是完善信息共享機制。一個事件之所以被界定為突發(fā)事件，很重要的一個原因就是因為其發(fā)生、發(fā)展、擴大和可能產(chǎn)生的影響具有不確定性，并伴隨著決策時間緊、信息不對稱等難題。因此，突發(fā)事件應對法確立的應急管理的重點工作之一，就是建立上下級政府之間、政府與相關(guān)單位之間突發(fā)事件信息網(wǎng)路，實現(xiàn)跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域的信息交流與協(xié)作配合。

二是完善分析研判機制。分析研判是確保突發(fā)事件信息進得來、出得去的關(guān)鍵一環(huán)。信息處理不及時、發(fā)展態(tài)勢判斷不科學，勢必影響突發(fā)事件的預警和應急處置。為此，突發(fā)事件應對法第六十二條規(guī)定縣級以上地方人民政府應當及時匯總分析突發(fā)事件隱患和監(jiān)測信息，必要時組織相關(guān)部門、專業(yè)技術(shù)人員、專家學者進行會商，對發(fā)生突發(fā)事件的可能性及其可能造成的影響進行評估。值得注意的一個變化是，本次修法將“及時匯總分析突發(fā)事件隱患和預警信息”修改為“及時匯總分析突發(fā)事件隱患和監(jiān)測信息”，更符合信息先收集加工再發(fā)布預警的應急管理邏輯，表述也更加精準。

三是完善統(tǒng)一發(fā)布機制。突發(fā)事件應對強調(diào)在政府統(tǒng)一領(lǐng)導下的分工協(xié)作，這種統(tǒng)一性要求也體現(xiàn)在突發(fā)事件相關(guān)信息披露上。在吸取相關(guān)經(jīng)驗教訓基礎上，突發(fā)事件應對法第七條新增“國家建立健全突發(fā)事件信息發(fā)布制度”相關(guān)內(nèi)容，發(fā)布主體限于有關(guān)人民政府和部門，確保信息發(fā)布的統(tǒng)一和權(quán)威。同時規(guī)定，有關(guān)人民政府和部門發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會穩(wěn)定、擾亂社會和經(jīng)濟管理秩序的虛假或者不完整信息的，應當及時發(fā)布準確的信息予以澄清。對公開信息的及時性要求，是由信息時效性所決定的?！凹皶r就是要第一時間把準確的、最新的信息傳遞給社會公眾，主動回應社會關(guān)切，增強政府公信力。

四是完善動員聯(lián)絡機制。應急廣播是政府向民眾傳遞突發(fā)事件信息的重要渠道，具有信息權(quán)威、傳輸通道抗災能力強、接收方便等優(yōu)勢，是國內(nèi)外應急管理的常用手段。一些地區(qū)實施的大喇叭、收音機、電視等終端的自動喚醒和主動播發(fā)功能，在應對突發(fā)自然災害中發(fā)揮了重要作用。本次修法第四十九條新增加強應急通信系統(tǒng)、應急廣播系統(tǒng)建設的規(guī)定，有助于打通應急信息發(fā)布“最后一公里”、實現(xiàn)精準動員。值得注意的是，本次修法專設一條，第八十條規(guī)定強化城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務設施和信息平臺應急功能，加強與突發(fā)事件信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享，增強突發(fā)事件應急處置中保障群眾基本生活和服務群眾能力。

總之，本次修法突出問題導向，鞏固了改革創(chuàng)新成果。相信隨著突發(fā)事件信息管理體系不斷健全，應急管理整體性、協(xié)同性不斷增強，必將進一步提高突發(fā)事件預防和應對能力。

（作者系應急管理部信息研究院法律研究所副所長）